Το συμμετοχικό κράτος[1]Στα τέλη της δεκαετίας του 1970, όταν η συζήτηση για την αναμόρφωση και τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης ήταν εξαιρετικά ζωντανή και ακολουθούσε την επικαιρότητα των ιδεολογικών ρευμάτων της εποχής, διατυπώθηκε, κυρίως στην Γαλλία, η θεωρητική κατασκευή του συμμετοχικού κράτους[2]. Σε μια χώρα που αρχικά διαμόρφωσε το παραδοσιακό συγκεντρωτικό σύστημα διοίκησης και στη συνέχεια ανέπτυξε το αντίβαρό του – μια ισχυρή και εκτεταμένη αποκεντρωτική διοικητική δομή – ήταν φυσικό να παρουσιασθεί η αποκέντρωση ως η απόλυτη λύση για τα μειονεκτήματα και τα αδιέξοδα της γραφειοκρατικής τελμάτωσης του διοικητικού μηχανισμού[3].
Ως αντίδοτο … στα συμπτώματα παρακμής ενός πολύπλοκου και μονολιθικού ιεραρχικού διοικητικού μοντέλου προτάθηκε ένα κράτος που θα διανείμει ακόμη περισσότερο τις κρίσιμες και αποφασιστικές εξουσίες. Την πραγματική εξουσία επί των δημοσίων υποθέσεων θα αναλάμβαναν διοικητικά σχήματα, τα οποία θα βρίσκονταν όσο το δυνατόν πλησιέστερα στα προβλήματα που είχαν ανάγκη αντιμετώπισης. Η αποκέντρωση, πέραν της πολιτικής συμμετοχικής νομιμοποίησης και της τεχνικής θεμελίωσης, που απολάμβανε στην Γαλλία, άρχισε να αποκτά ακόμη πιο σημαντική θεωρητική καταξίωση και αποδοχή[4].
Ωστόσο, με τις συγκεκριμένες θέσεις προτάθηκε μια τέτοια ενδυνάμωση του αποκεντρωτικού μοντέλου, ώστε το κράτος – η κεντρική διοίκηση – να διατηρεί αποκλειστικώς έναν συντονιστικό και καθαρά επιτελικό ρόλο. Το «επιτελικό» αυτό κράτος αποτυπώθηκε στην θεωρία με την χαρακτηριστική ορολογική σύζευξη του συμμετοχικού κράτους.
Η θεωρητική κατασκευή του συμμετοχικού κράτους … είναι σημαντικά επηρεασμένη από έναν άλλο κλάδο του δικαίου. Το κεντρικό κράτος, που διατηρεί μόνον μια γενική κατεύθυνση και εποπτεία των υποθέσεών του, προσομοιάζει σε ένα εταιρικό μόρφωμα, που ανέπτυξε το εμπορικό δίκαιο για να αποδώσει έναν τύπο κεφαλαιουχικής εταιρείας, η οποία είχε ήδη μεγάλη απήχηση και εφαρμογή την ίδια εποχή, λόγω της ανάπτυξης των πολυεθνικών εταιρειών. Ήταν η εταιρεία, η οποία εκ του σκοπού της δεν ασκεί η ίδια αμέσως καμία εμπορική δραστηριότητα, αλλά μοναδική της λειτουργία είναι ο έλεγχος άλλων εταιρειών[5]. Αποκλειστικός σκοπός μιας τέτοιας εταιρείας ήταν η απόκτηση της κυριότητας του συνόλου ή μέρους των μετοχών άλλων εταιρειών και συνήθως η διατήρηση του ελέγχου επί των εταιρειών αυτών. Ο όρος που απέδιδε της ιδιαιτερότητα της συγκεκριμένης εταιρείας ήταν αυτός της συμμετοχικής εταιρείας[6].
Με την εφαρμογή των μετοχοποιήσεων των δημοσίων επιχειρήσεων και των οιονεί αποκρατικοποιήσεων μέσω χρηματιστηρίου, οι οποίες άφησαν στο κράτος εταιρικές συμμετοχές σε πολυάριθμες εταιρείες, καλλιεργήθηκε μια νέα κρατική δραστηριότητα, αυτή της διαχείρισης των εν λόγω συμμετοχών. Το κράτος … διαθέτει την πλειοψηφία των μετοχών και διατηρεί τον έλεγχο σε πλήθος εταιρειών, οι οποίες λειτουργούν σε απόλυτη και ανεξαίρετη συμφωνία με το νομικό καθεστώς των ιδιωτικών εταιρειών. Το έλεγχο αυτό τον ασκεί με μεθόδους του εταιρικού δικαίου, χωρίς να αναμιγνύεται το ίδιο στον τρόπο άσκησης της δραστηριότητας, ακόμη κι αν αυτή εμπίπτει σε τομείς κοινωφελείς ή στρατηγικούς ή ζωτικής σημασίας.
[1] Απόσπασμα από το άρθρο του Αθανασίου Τσιρωνά, υπό τον τίτλο «Θεσμικές αλλοιώσεις της δημόσιας επιχείρησης. Από το κράτος επιχειρηματία στο κράτος επενδυτή», Νομικό Βήμα, τ. 58, τεύχος 4, Μάιος 2010.
[2] M. Massenet, La nouvelle gestion publique pour un Etat sans bureaucratie, 1975, σ. 145 επ.
[3] Π. Παυλόπουλου, Μαθήματα Διοικητικής Επιστήμης, τ. Ι, 1983, σ. 89 επ.
[4] G. Timsit, Τα νέα πρότυπα διοικήσεως (Les nouveaux modeles d’ administration), σε μετάφραση Γ. Μαρκουλάκη, ΔιοικΜετ 1980, 9 επ. και ιδίως 38 επ.
[5] Ε. Περάκη, Το δίκαιο της ανώνυμης εταιρείας, τ. ΙΙ, 1991, σ. 369 επ.
[6] «εταιρεία – holding»
